宣城探路农房抵押贷款唤醒沉睡资本仍需破除资产处置难等多重障碍

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记者近日从安徽省宣城市宣州区的一项调查中了解到,由于银行不良率高,该区农村住房抵押贷款的探索已经停滞了20年。去年年底,宣州区被纳入国家农村住房抵押贷款试点项目,使这一基层探索重获活力。地方政府在总结以往经验教训的基础上,通过扩大农村住房转移范围、构建多层次转移体系等针对性措施,取得了快速进展。同时,试点项目中资产处置难、风险高的问题仍有待解决。基层建议适当扩大抵押农房处置范围和对象,释放农房流通空间,唤醒农村休眠资本。

宣州区终于被选为20年来探索农业住房抵押贷款的国家试点。宣州区浣熊镇缙云村的村民程鲍彤说:“没有这笔贷款,我可能会沦落到街头乞讨为生。”他年轻时遭遇过一次事故,并多次被手指割伤。不管他是在外面工作还是在家务农,都很难像正常人一样。2007年,他从一家农舍的抵押贷款中借了15万元,从亲戚那里借了几万元,还用20多万元买了一辆工程车。几年后,他存了一点钱,建立了一家石材厂。现年33岁的他拥有两家石材厂。

成鲍彤是宣州区农村住房抵押贷款业务探索的众多受益者之一。宣州区金融办公室主任黄斌表示,1995年,宣州区皖南农业商业银行发放了全国第一笔农村按揭贷款,开始探索农村按揭转移贷款。截至2015年底,宣州区共发放农村抵押贷款14亿元,惠及数万农民。其中,有通过农村抵押贷款赚取第一桶钱的企业家农民,也有通过农村抵押贷款开始发展的乡镇企业。他们在促进农业产业化、增加农民收入和刺激农村生产方面发挥了积极作用。

然而,由于该行业银行贷款的高不良率,勘探一度困难,创新停滞。皖南农业商业银行行长刘吴辉表示,由于缺乏法律保护、无法处置资产、抵押程序不完整等因素,贷款不良率一直远高于其他贷款,最高不良率约为20%,令银行难以承受。2006年后的几年里,该业务处于相对停滞的状态,银行通过收款和核销消化了一些不良资产的负担。截至2016年3月底,宣州区农房按揭不良贷款1014万元,不良率仍在10%左右,远远高于银行业监管部门要求的不良率上限。

去年12月,全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》。草案建议中国计划在天津蓟县等59个试点县(市、区)暂时调整实施《物权法》和《担保法》关于集体土地使用权不抵押的规定,允许以农民住房产权(包括土地使用权)为基础的抵押贷款。宣州区是国家进入农村承包土地经营权和农民住房产权(以下简称“两权”)试点项目之一。

这一举措为宣州区农村住房抵押贷款的探索注入了新的活力,重振了停滞不前的创新业务。宣城市成立了试点工作指导小组和政策协调小组,宣州区政府成立了试点工作领导小组,安排专项资金,推进统筹规划。从扩大转让范围、构建多层次的市场流通体系和广泛的风险缓释体系等方面入手,今年共发放农业住房抵押贷款1700多万元。

在尝试最困难的资产处置之前,仍然有许多障碍。

基层反映了这一点

黄斌告诉记者,目前宣州区农村住房抵押贷款的运作仍存在一些法律障碍。司法部门尚未就设立农村住房抵押贷款出具支持意见,这实际上导致银行机构发放贷款后缺乏法律保护。同时,在实践中,农房占用的土地是集体土地或宅基地,三分之二的村民在办理抵押手续时需要签字同意,增加了抵押难度,阻碍了农房抵押贷款试点项目的推进。在农民和银行之间的信用违约中,即使法院判定银行胜诉,农舍的抵押也不能被处置。农村住房抵押贷款涉及物权法、土地管理法、担保法、城市房地产管理法等法律法规。全国人民代表大会常务委员会授权对“宅基地使用权集体所有权不得抵押”的法律规定进行调整。法律障碍尚未从根本上解决,基层群众仍有疑虑。以宣州区为例,虽然农村住房处置的范围已经从村集体组织成员扩大到宣州区,但农村住房处置的难题在短期内无法完全解决。

不仅地方政府,金融机构也头疼。安徽农村信用社相关负责人表示,由于法律约束,无法通过法律手段实际处置抵押物,因此一般只能通过与客户协商解决违约问题。另一方面,受地理和人文因素的制约,农民的住房利用价值不高,升值潜力不足,农民受到传统观念和习俗的影响,很少有人接管农村住房的转让和拍卖,使得处置和实现非常困难。资产处置清算是银行开展“两权”抵押贷款业务的最大关切中国人民银行合肥中心支行副行长陶成(Tao Cheng)认为,要全面推进“两权”抵押贷款业务,需要从法律法规、培育中介市场、风险防控等各个方面进行改革创新,最重要的是解决资产处置难的问题。否则,一旦我行不良贷款难以化解,风险依然很高,我行开展此项业务的信心和热情将受到严重影响,这对试点今后的可持续性和可复制性至关重要。

此外,试点工作仍然缺乏详细的操作政策支持。基层反映试点尚未得到省级相关部门的支持政策。作为一个涉及多个部门的国家试点,县级政府推进的压力更大,需要相关上级部门的共同支持。建议省政府加大试点工作的整体推进力度,尽快实施切实可行的具体措施,形成合力,全面支持试点工作。

唤醒农村沉睡的资本,基层建议参照城市土地开发模式。

启动“两权”抵押贷款试点是中共十八届三中全会提出的明确任务。这是中国农村土地制度改革和农村金融制度改革的一项重要制度创新。有利于盘活农村土地资产,为农村金融注入新的活力。然而,如何使这一制度创新通过试点的经验和教训,在更多的农村地区推广复制,让更多的农民致富,还需要大量的探索和研究。

中央政府主要领导人今年访问小岗村时强调,深化农村改革应尊重农民意愿,维护农民权益。选择应该给农民,农民应该选择而不是农民的选择。这是可以展示和引导的,但是不应该有强制命令,不应该刮风,也不应该有一刀切的政策。

基层群众说,中央精神为农村改革指明了前进的道路。如何在农村地区具体实施

针对上述问题,宣州区根据自身实际情况采取了有针对性的措施。最大的亮点是扩大抵押农房的处置范围。此外,建立多层次的市场流通体系也是亮点之一。宣州区探索实施农民住房产权抵押价值评估体系,搭建了包括农民住房在内的农村产权交易平台。完善抵押房屋处置机制,借款人未能履行到期债务,需要依法行使抵押权的,在保障农民基本住房权利的前提下,通过贷款重组、有序清算、出售或拍卖房地产等方式处置农村房屋,同时设立农村房屋收购储备机构作为保障。抵押的农村房屋不能实现的,应当以市场化方式购买和储存。

为了探索下一步如何更进一步,基层建议农村宅基地可以参照国有土地开发模式寻找出路。据段铁成等人介绍,当地土地、住房、住房、金融和银行等部门就如何通过联合调查解决这些难题提出了切实可行的建议。考虑到在现有法律框架下,农村土地集体所有制形式难以在当地改变,可以考虑出租而不是购买,以保护购房者的权益。非农村集体购房者在使用住宅一定期限后,如50年或70年,可以通过续租继续使用宅基地。续租费用可按一定比例分别支付给村委会或村委会和村民。通过这种模仿城市国有土地住宅区发展的模式,购房者的担忧可以得到解决。“这只是研究小组的一个想法,还没有达到实施水平。”段铁成说道。

一些基层干部表示,如果上述想法最终能够付诸实践,并按照这一趋势前进,有望找到一条可操作的探索之路,解决农村集体土地和城市国有土地“同地不同权”的问题,并获得一条不违反现行土地法律法规,同时也允许农民分享土地增值红利的折中办法。浣熊桥镇党委书记

石郭进认为,农村住房是农村每个家庭拥有的资产,因此农村住房抵押贷款相对容易获得。对于那些有想法和能力的农民来说,通过农房抵押贷款获得启动资金和在关键阶段获得支持是非常方便的。

石郭进等基层干部认为,限制农村宅基地进入市场流通的相关政策法规的出发点是好的,主要是为了保护农民的权益,也正因为如此,农民的产权在进入市场流通环节中遇到了法律障碍,农村宅基地和耕地的市场价值无法体现,最终损害的是农民的产权。在唤醒农村闲置资产、深化农村改革的过程中,应该相信农民会做出符合自身利益最大化的理性选择。有人建议,在下一步的试点探索中,可以向农民移交更多独立的选择。